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[關(guān)鍵詞]政府審計(jì),公眾參與,腐敗治理,國(guó)家治理,免疫系統(tǒng)理論,政府審計(jì)功能;國(guó)家審計(jì)

1. 引言

   十九大報(bào)告中明確指出新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，同時(shí)明確全面深化改革的總目標(biāo)之一是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在以人民為中心的發(fā)展思想指導(dǎo)下，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體實(shí)踐之一就是將人民群眾納入國(guó)家治理體系中去，其實(shí)質(zhì)就是加強(qiáng)和完善公眾參與與國(guó)家治理體系中其他系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合。與此同時(shí)，政府審計(jì)一直以來(lái)都是國(guó)家政治制度中的重要組成部分，2012年，前審計(jì)長(zhǎng)劉家義就提出政府審計(jì)的本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。十九大報(bào)告中也指出要改革審計(jì)管理體制。在此背景下，將公眾參與與政府審計(jì)結(jié)合研究十分重要，既能探究現(xiàn)階段公眾參與是否能夠在國(guó)家治理體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用，為切實(shí)踐行十九大報(bào)告中提出的發(fā)展方向提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和理論指導(dǎo)，同時(shí)也為公眾參與和國(guó)家監(jiān)督體系的有機(jī)結(jié)合提供理論支撐。事實(shí)上，公眾參與一直以來(lái)都是國(guó)家治理系統(tǒng)中不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)，被認(rèn)為是保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)的重要舉措。早在2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》就提出“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”，政府審計(jì)一直以來(lái)也在實(shí)踐中不斷完善。公眾參與與政府審計(jì)的長(zhǎng)期實(shí)踐為探究?jī)烧呤欠裼行ЫY(jié)合提供了研究基礎(chǔ)。另外，現(xiàn)有對(duì)政府審計(jì)的研究主要是基于內(nèi)部視角，研究被審計(jì)單位的制度體制問(wèn)題，比如內(nèi)部控制制度和契約規(guī)制視角等，尚沒(méi)有從政府審計(jì)外部視角研究其對(duì)政府審計(jì)的影響。綜合以上考慮，本文擬在國(guó)家治理體系下研究現(xiàn)階段公眾參與在政府審計(jì)中所發(fā)揮的作用。

   由于公眾參與至少需要具備兩個(gè)條件:第一，公眾感興趣，愿意主動(dòng)參與;第二，有可靠的信息披露渠道，公眾可以獲取足夠的相關(guān)信息。因此，本文選擇政府審計(jì)治理腐敗這一情境，原因主要有以下幾點(diǎn):其一，腐敗是公眾十分關(guān)注的話題，每一起腐敗事件曝光都會(huì)伴隨著公眾的討論與抨擊，很多公眾愿意參與到反腐中去;其二，中國(guó)政府審計(jì)公告制度在實(shí)踐中逐步完善，自審計(jì)署2003年發(fā)布第一份審計(jì)公告后，審計(jì)署、省級(jí)以及省級(jí)以下各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的公告數(shù)量也在逐年快速增長(zhǎng)，為公眾參與提供了豐富的信息基礎(chǔ);其三，從《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》以及有關(guān)法規(guī)中可以看出，政府審計(jì)擁有極強(qiáng)的信息獲取權(quán)、建議權(quán)①和極其有限的處理處罰權(quán)②，政府審計(jì)的這種信息屬性決定了政府審計(jì)主要通過(guò)向有關(guān)部門(mén)(比如紀(jì)檢部門(mén)和司法部門(mén))提供腐敗線索來(lái)發(fā)揮腐敗治理效應(yīng)，公眾可以通過(guò)查閱政府審計(jì)公告，監(jiān)督有關(guān)部門(mén)對(duì)公告中關(guān)于腐敗的信息進(jìn)行落實(shí)與反饋，或者以積極輿論壓力的方式督促有關(guān)部門(mén)更為重視政府審計(jì)提供的腐敗線索。

   基于以上分析，本文利用2007—2012年31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)為研究樣本，研究不同公眾參與程度下政府審計(jì)功能腐敗治理效應(yīng)差異。研究發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于公眾參與程度低的地區(qū)，在公眾參與程度高的地區(qū)，政府審計(jì)的預(yù)防功能和抵御功能能夠更好地發(fā)揮腐敗治理作用，而政府審計(jì)揭示功能對(duì)腐敗的治理作用在兩組之間并無(wú)區(qū)別。研究結(jié)果不僅證明了公眾參與的有效性，同時(shí)表明政府審計(jì)功能的發(fā)揮需要有效的公眾參與。

   本文的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:(1)在政府審計(jì)腐敗治理的情境下驗(yàn)證了現(xiàn)階段公眾參與的有效性，為公眾參與的進(jìn)一步研究與實(shí)踐提供了一定的理論基礎(chǔ);(2)表明公眾參與能夠融入國(guó)家治理體系中，并且其與政府審計(jì)的有機(jī)結(jié)合可以更好地發(fā)揮腐敗治理作用，提高國(guó)家整體治理能力與效率;(3)進(jìn)一步豐富了政府審計(jì)腐敗治理影響因素的文獻(xiàn)，為持續(xù)提高腐敗治理效果提供了可參考的依據(jù);(4)為切實(shí)踐行十九大報(bào)告中提出的發(fā)展方向提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和理論指導(dǎo)。

2. 文獻(xiàn)回顧

3. 公眾參與相關(guān)文獻(xiàn)

   公眾參與通常又稱為公民參與、公共參與。按照阿爾斯坦的觀點(diǎn)，公眾參與是一種公民權(quán)利的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，能夠使當(dāng)權(quán)者將公民的意見(jiàn)考慮到?jīng)Q策當(dāng)中。國(guó)外已有一些學(xué)者研究了公眾參與對(duì)政府審計(jì)的影響。Baber初步研究認(rèn)為人口規(guī)模與政府審計(jì)正相關(guān)。在此基礎(chǔ)上，Ingram認(rèn)為選民集聚度高的地方，州政府的會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量相對(duì)較高。另外，在我國(guó)十二五規(guī)劃明確提出“完善公共決策公眾聽(tīng)證制度，擴(kuò)大公眾參與程度，建立健全公眾參與的決策程序”之后，我國(guó)學(xué)者也對(duì)公眾參與和政府審計(jì)之間的關(guān)系進(jìn)行了一定的研究。戚振東等指出國(guó)家審計(jì)功能發(fā)揮的途徑應(yīng)隨著社會(huì)公眾參與公共事務(wù)管理意識(shí)的不斷增強(qiáng)而做出相應(yīng)改變。張立民分析了社會(huì)公眾參與政府審計(jì)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，但并未對(duì)兩者之間的關(guān)系進(jìn)行深入的理論闡述[10]。隨后，王芳運(yùn)用公共選擇理論，從公眾集聚度視角分析了公眾參與政府審計(jì)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因及實(shí)現(xiàn)路徑。

4. 政府審計(jì)腐敗治理相關(guān)文獻(xiàn)

   目前有關(guān)政府審計(jì)腐敗治理的研究主要有兩個(gè)方面:政府審計(jì)對(duì)腐敗的作用機(jī)理分析和政府審計(jì)對(duì)腐敗治理效果的檢驗(yàn)。下面從這兩個(gè)方面對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述。

   政府審計(jì)如何治理腐敗，目前主要有三種觀點(diǎn):第一，監(jiān)督和制約公共權(quán)力?，F(xiàn)有研究認(rèn)為政府審計(jì)治理腐敗的最主要路徑是對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督與制約。鄭石橋從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)一步指出，政府審計(jì)是通過(guò)降低信息不對(duì)稱、改善不確定性和減少機(jī)會(huì)主義行為來(lái)制約公共權(quán)力;李笑雪將政府審計(jì)聚焦在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)上，以權(quán)力“期權(quán)化”理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠?qū)π袡?quán)情況進(jìn)行考察，壓縮權(quán)力空間，進(jìn)而制約公共權(quán)力。第二，積極的政府審計(jì)公告制度。Ferraz和Finan利用巴西政府審計(jì)公告的數(shù)據(jù)構(gòu)建衡量腐敗新方法，驗(yàn)證了政府審計(jì)結(jié)果公告在腐敗治理中的顯著效果;吳秋生和上官澤明利用81個(gè)國(guó)家的面板數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，審計(jì)結(jié)果公告能力對(duì)國(guó)家治理在政府效能、法治水平和財(cái)政預(yù)算透明度方面具有顯著的正作用;還有學(xué)者在腐敗治理視角下，從建立信息共享機(jī)制、提高審計(jì)結(jié)果利用率等角度就審計(jì)結(jié)果公告制度的完善提出政策建議。第三，政府審計(jì)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。美國(guó)蘭德公司研究院院長(zhǎng)Klitgaard認(rèn)為，腐敗的產(chǎn)生與壟斷、責(zé)任感的缺乏以及自由裁量權(quán)三種因素相關(guān)，他還提出著名的腐敗動(dòng)力公式:腐敗=壟斷的權(quán)力+自由裁量權(quán)-問(wèn)責(zé)，顯見(jiàn)問(wèn)責(zé)對(duì)于腐敗有負(fù)向作用。而后馬志娟通過(guò)研究認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問(wèn)責(zé)制的有效開(kāi)展將有利于腐敗治理。李明輝提出治理腐敗應(yīng)該強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)制度的政策建議。另外，值得注意的是，已有學(xué)者開(kāi)始區(qū)分政府審計(jì)的不同功能并進(jìn)行相關(guān)研究，如黃溶冰以及劉雷等，他們發(fā)現(xiàn)政府審計(jì)的不同功能能夠起到不同的作用。

   政府審計(jì)對(duì)于腐敗治理的效果如何，現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外研究基本達(dá)成一致，均認(rèn)為政府審計(jì)可以有效治理腐敗，進(jìn)一步有學(xué)者開(kāi)始研究不同政府審計(jì)功能的腐敗治理差異。例如，ＬiuandＬin、劉澤照和陳麗紅等通過(guò)實(shí)證研究得出政府審計(jì)功能中的矯正功能對(duì)于腐敗治理最具顯著作用，呂君杰實(shí)證檢驗(yàn)了國(guó)家審計(jì)的揭示機(jī)制、威懾機(jī)制和抵御機(jī)制的腐敗治理功效，發(fā)現(xiàn)威懾機(jī)制對(duì)于預(yù)防腐敗的作用最大、最快而且最顯著，其次為揭示機(jī)制，而抵御機(jī)制則不顯著。黃溶冰和趙謙將政府審計(jì)監(jiān)督作為調(diào)節(jié)變量，研究財(cái)政分權(quán)和地區(qū)腐敗水平之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府審計(jì)監(jiān)督處罰力度能夠增強(qiáng)財(cái)政分權(quán)對(duì)地區(qū)官員腐敗的抑制作用，這也是政府審計(jì)在治理腐敗中矯正功能的間接體現(xiàn)。