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[關(guān)鍵詞]國家審計,公共支出效率,審計揭示功能,審計處理處罰功能,審計建議功能,協(xié)同效應(yīng)

黨的十九大報告提出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。如何有效分配有限的財政資源，提高公共支出效率，是政府和學(xué)界關(guān)心的熱點問題，也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點之一，更是建立現(xiàn)代財政制度的題中之意。為了提高公共支出效率，出現(xiàn)了各種激勵機制與監(jiān)督機制，國家審計便是其中之一。然而，在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，由于機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費來源、職責(zé)權(quán)限、人員配置等因素的影響，地方審計機關(guān)對公共支出效率進行獨立監(jiān)督的地位難以得到保障。作為國家治理的免疫系統(tǒng)，國家審計能否提升公共支出效率呢?國家審計是通過怎樣的機制和路徑來影響公共支出效率的?

一些文獻涉及這類問題，國家審計在提升政府透明度、防治腐敗、提高政府治理效率等方面發(fā)揮了積極作用，但是鮮有文獻直接研究國家審計與公共支出效率之間的關(guān)系。總體來說，目前既缺乏對國家審計促進公共支出效率作用路徑及機理的理論探討，更缺乏對兩者關(guān)系的經(jīng)驗數(shù)據(jù)檢驗。

本文圍繞國家審計提高公共支出效率這一中心命題，以國家審計的揭示功能、處理處罰功能和建議功能及其協(xié)同效應(yīng)為基礎(chǔ)，構(gòu)建國家審計提高公共支出效率的理論框架并用地方審計機關(guān)的數(shù)據(jù)檢驗這個框架。

1. 文獻綜述

   公共支出是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟的工具之一，公共支出效率反映了政府部門投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。對公共支出效率的測算，學(xué)者們主要利用DEA模型，根據(jù)不同的研究目的來設(shè)計投入產(chǎn)出指標。根據(jù)現(xiàn)有文獻，不少的因素會影響政府公共支出效率。國外學(xué)者的研究表明，居民受教育程度、政府規(guī)模、地區(qū)市場化程度、社會結(jié)構(gòu)及環(huán)境、人口規(guī)模、財政收入能力、公共服務(wù)供給融資機制以及政治特征等因素均會在不同程度上影響公共支出效率。國內(nèi)的一些研究表明，腐敗、人均GDP、公共支出績效考評機制、制度障礙以及信息不對稱等因素均會對公共支出效率產(chǎn)生影響。

   目前，鮮有直接研究國家審計與公共支出效率之間關(guān)系的文獻，相關(guān)文獻主要關(guān)注國家審計對企業(yè)績效或者政府治理績效的影響。國家審計能夠通過績效審計評價并促進公共機構(gòu)的經(jīng)濟性、效率性和效果性，但未分析其機理，也未有數(shù)據(jù)檢驗。一些文獻研究國家審計與國有企業(yè)績效之間的關(guān)系，認為國家審計能夠促進國有企業(yè)績效提升，改善國有企業(yè)的經(jīng)營效率和經(jīng)營業(yè)績。有學(xué)者認為國家審計能夠顯著抑制過度投資，抑制央企的盈余管理，抑制高管超額在職消費，降低股價崩盤風(fēng)險，提高會計穩(wěn)健性。也有學(xué)者認為國家審計通過監(jiān)控權(quán)力運行以及財政資金使用，能夠有效抑制政府腐敗，提高反腐效果，提升政府治理效率。Ｌin和Ｌiu利用省級面板數(shù)據(jù)檢驗了國家審計對腐敗具有抑制作用。朱榮利用省級面板數(shù)據(jù)，研究證實國家審計能夠在促進政府透明度方面發(fā)揮積極的治理效應(yīng)。

   上述文獻豐富了我們對國家審計與公共支出效率之間關(guān)系的認識。但是，總體來說，目前既缺乏對國家審計促進公共支出效率作用路徑及機理的理論探討，更缺乏對兩者關(guān)系的經(jīng)驗數(shù)據(jù)檢驗。本文擬建立一個解釋國家審計能夠促進公共支出效率作用路徑的理論框架，并用經(jīng)驗數(shù)據(jù)檢驗這個理論框架。

2. 理論分析與研究假說

   政府接受公眾的委托，通過法定程序來管理、分配、使用公共資金，提供公共服務(wù)，履行公共受托責(zé)任。然而，相對于無限的公共需求，公共資源的供給則是有限的。公民一方面希望政府提供更多更好的公共服務(wù)，另一方面又期望承擔(dān)最小的稅負。因此，充分利用稀缺的公共資源，提高公共支出效率，是政府機關(guān)滿足公共需求的重要途徑，也是公共財政與公共管理的核心目標。履行公共受托責(zé)任，最大善意地使用公共資源，也是公眾對政府的期望。但是，由于在委托代理關(guān)系中，委托人與代理人之間存在著激勵不相容與信息不對稱問題，再加上環(huán)境的不確定性，作為代理人的政府機關(guān)可能出現(xiàn)代理問題。為了應(yīng)對代理問題，出現(xiàn)了各種激勵機制與監(jiān)督機制，審計便是其中之一。

   國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計制度。審計功能是指審計在經(jīng)濟社會運行中所表現(xiàn)出來的能力和功效，這種能力和功效通過審計工作(審計行為)表現(xiàn)出來。那么，國家審計通過發(fā)揮哪些功能來抑制代理問題、提升公共支出效率呢?在審計計劃階段、審計實施階段與審計終結(jié)階段，由于審計需求的不同，審計機關(guān)具有不同的功能定位?；趯徲嫻ぷ鞯牧鞒蹋梢詫覍徲嫻δ芊譃榻沂竟δ?、處理處罰功能和建議功能。這些審計功能及其協(xié)同效應(yīng)是國家審計提升公共支出效率的基礎(chǔ)。揭示功能主要是在審計計劃、實施和報告階段，檢查、披露被審計單位的違法違規(guī)、制度缺陷等問題;審計處理處罰功能和審計建議功能在后續(xù)審計階段發(fā)揮主要作用，針對審計揭示出來的問題，對責(zé)任者進行責(zé)任追究，針對問題產(chǎn)生的體制機制缺陷提出建議，并推動整改。

   審計功能是指審計產(chǎn)生一定影響的能力，而審計效應(yīng)是指審計功能產(chǎn)生的實際影響，是審計功能的外在表現(xiàn)。審計揭示功能可以分別與處理處罰功能、審計建議功能協(xié)同發(fā)揮作用。根據(jù)審計功能的不同組合，審計效應(yīng)包括曝光效應(yīng)、威懾效應(yīng)、抵御效應(yīng)以及綜合效應(yīng)。審計揭示功能本身可以單獨發(fā)揮曝光效應(yīng)，將審計揭示功能與另外兩種功能進行組合，審計揭示功能與審計建議功能共同發(fā)揮抵御效應(yīng)，審計揭示功能與審計處理處罰功能共同發(fā)揮威懾效應(yīng)，審計揭示功能與審計建議功能、審計處理處罰功能共同發(fā)揮綜合效應(yīng)。