摘要：林業(yè)自然保護(hù)區(qū)是全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的主體，也是國(guó)家開展生態(tài)文明建設(shè)的重要載體之一。通過(guò)對(duì)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)背景、項(xiàng)目基本情況、存在問(wèn)題進(jìn)行梳理與剖析，提出林業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目管理常見問(wèn)題及其對(duì)策措施，供業(yè)內(nèi)人士研究提供參考。
關(guān)鍵詞：林業(yè)自然保護(hù)區(qū)；項(xiàng)目管理；問(wèn)題；對(duì)策
1概況
2001年，國(guó)家發(fā)展改革委（原國(guó)家計(jì)委）批準(zhǔn)了由國(guó)家林業(yè)局編制的《全國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程總體規(guī)劃（2001-2050）》（以下簡(jiǎn)稱《總體規(guī)劃》），全國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程全面展開。次年，用于規(guī)范指導(dǎo)保護(hù)區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的《自然保護(hù)區(qū)工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》）由國(guó)家林業(yè)局正式頒布。根據(jù)《總體規(guī)劃》和《標(biāo)準(zhǔn)》，保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目主要由保護(hù)恢復(fù)、科研監(jiān)測(cè)、宣傳教育、基礎(chǔ)設(shè)施等四大工程體系構(gòu)成。按照保護(hù)對(duì)象來(lái)看，有森林、濕地、荒漠、野生植物和野生動(dòng)物5類保護(hù)區(qū)。截至2017年底，全國(guó)建立各級(jí)各類林業(yè)自然保護(hù)區(qū)2249處，總面積12613萬(wàn)hm2，約占國(guó)土面積的13.14%，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)375處。
根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。林業(yè)自然保護(hù)區(qū)是全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的主體，也是國(guó)家開展生態(tài)文明建設(shè)的重要載體之一，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)更是獲得國(guó)家長(zhǎng)效資金投資支持。
2存在問(wèn)題
保護(hù)區(qū)項(xiàng)目實(shí)施主體一般是各級(jí)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)管理局，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期籌建、申報(bào)立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、工程建設(shè)、竣工及后評(píng)價(jià)效益分析全過(guò)程的組織和具體監(jiān)督實(shí)施。通過(guò)國(guó)家對(duì)保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)總體建設(shè)水平得到普遍提升。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)下，很多資源條件好、地理位置優(yōu)越、管理水平較高的保護(hù)區(qū)積極采取措施，使保護(hù)區(qū)在資源保護(hù)、科學(xué)研究、宣傳教育等方面都有了更高水平的提升，保護(hù)區(qū)基本功能的發(fā)揮也得到了充分展示。但在取得建設(shè)成效的同時(shí)，也有保護(hù)區(qū)項(xiàng)目在前期籌建、實(shí)施建設(shè)、竣工驗(yàn)收中出現(xiàn)了各種問(wèn)題和矛盾。
2.1項(xiàng)目籌建、申報(bào)立項(xiàng)階段
項(xiàng)目籌建及申報(bào)立項(xiàng)期間，建設(shè)單位應(yīng)對(duì)照保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，組織工程咨詢機(jī)構(gòu)編制可研報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上可行性及社會(huì)效益、節(jié)能、資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境影響等進(jìn)行全面分析論證，落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)和運(yùn)行保障條件，達(dá)到可研報(bào)告編制深度。前期工作的深度和科學(xué)性，直接影響后續(xù)系列投資使用效益和工程建設(shè)質(zhì)量。
2.1.1投資總量不足與資金需求增加之間的矛盾
國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)項(xiàng)目是中央預(yù)算投資支持的建設(shè)項(xiàng)目。據(jù)《總體規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，2000年底我國(guó)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)僅155處；而2017年底已增至375處[2]，新升級(jí)的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量比2001年增加近60%，而中央對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)投資基本還保持2001年的總投資規(guī)模；隨著新升級(jí)保護(hù)區(qū)數(shù)量的不斷增加，投資總量不足與資金需求增加之間的矛盾越來(lái)越突出。由于投資水平不高，對(duì)照保護(hù)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家投資僅能維持一般性的保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)需求，無(wú)法全面滿足公眾教育、社區(qū)共管和科研監(jiān)測(cè)等設(shè)施建設(shè)需求。
2.1.2建設(shè)理念與發(fā)展需求之間的矛盾
目前中央預(yù)算投入保護(hù)區(qū)70%的投資，用于支持保護(hù)區(qū)管理局局址、保護(hù)站點(diǎn)及保護(hù)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)區(qū)宣教投資不到總投資的20%。由于投入嚴(yán)重不足，宣傳設(shè)施設(shè)備落后，多數(shù)保護(hù)區(qū)公共教育的功能僅停留在滿足觀光旅游的基本需求上，沒(méi)有上升到生態(tài)保護(hù)科普教育、文化陶冶的層次，缺少必要的生態(tài)保護(hù)、科普等解說(shuō)標(biāo)牌、解說(shuō)視聽系統(tǒng)、解說(shuō)出版物等。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公眾對(duì)于生態(tài)旅游的需求不斷增長(zhǎng)，保護(hù)區(qū)作為生態(tài)文明、生態(tài)保護(hù)宣傳的一個(gè)重要窗口和平臺(tái)，承擔(dān)著越來(lái)越重要的公共教育功能。區(qū)位條件好的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，對(duì)支撐的公共教育軟硬件設(shè)施需求也將越來(lái)越大。
2.1.3相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)修訂滯后項(xiàng)目建設(shè)
多數(shù)保護(hù)區(qū)地處山區(qū)，交通通達(dá)條件差，施工運(yùn)輸成本也較平原地區(qū)大幅提高。另外，近幾年鋼材、水泥等主要建材價(jià)格快速上漲，人工、機(jī)械費(fèi)用也普遍提高。故2001年出臺(tái)的《標(biāo)準(zhǔn)》已不能客觀、全面反映保護(hù)區(qū)項(xiàng)目實(shí)際需求，部分地區(qū)項(xiàng)目存在工程造價(jià)偏低、建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模不符合實(shí)際等問(wèn)題。
2.1.4部分項(xiàng)目前期工作深度欠缺、質(zhì)量不高
由于部分建設(shè)單位管理意識(shí)淡薄，甚至個(gè)別單位不是深入認(rèn)真研究保護(hù)區(qū)規(guī)劃和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及自身建設(shè)需求，導(dǎo)致項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)，可行性研究報(bào)告、工程勘察設(shè)計(jì)等達(dá)不到編制深度規(guī)定，質(zhì)量較差，可研、初設(shè)文件缺漏項(xiàng)多，建設(shè)內(nèi)容存在重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)現(xiàn)象。以上問(wèn)題直接導(dǎo)致項(xiàng)目前期條件落實(shí)困難和工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量難以保證。
2.2項(xiàng)目實(shí)施階段
項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不充分，各項(xiàng)基建程序不齊備，配套資金到位慢，均影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和工程建設(shè)質(zhì)量。
2.2.1項(xiàng)目管理層級(jí)不同，管理水平參差不齊
國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理體制不同，管理層級(jí)不一致，省、市、縣都有管理，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致管理水平也參差不齊。部分單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)組織管理薄弱，放松對(duì)項(xiàng)目管理嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，責(zé)任意識(shí)差，執(zhí)行程序不嚴(yán)格、不到位。嚴(yán)重的甚至漠視法規(guī)、合同規(guī)定，擅自調(diào)整建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模超出概算、預(yù)算，項(xiàng)目建設(shè)預(yù)期效益差、國(guó)家投資使用效益低下。還包括設(shè)備招投標(biāo)違法違規(guī)，各方工程檔案資料管理不力，例如審核資料不嚴(yán)、收集不及時(shí)，影響項(xiàng)目科學(xué)實(shí)施和竣工驗(yàn)收等其他工程共性問(wèn)題。
2.2.2保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì)或施工環(huán)節(jié)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)地域文化融合度低，忽視自然特色挖掘與保護(hù)
保護(hù)區(qū)受管理體制、人員素質(zhì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等因素影響，建設(shè)管理水平參差不齊。功能布局上，有些保護(hù)區(qū)存在重辦公管理建設(shè)，輕保護(hù)設(shè)施能力建設(shè)。設(shè)計(jì)理念上，保護(hù)區(qū)內(nèi)建筑物及保護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)或施工缺乏自然、生態(tài)、環(huán)保、節(jié)能等理念指導(dǎo)。例如保護(hù)管理站點(diǎn)、巡護(hù)步道及相關(guān)保護(hù)設(shè)施簡(jiǎn)單、功能不齊全，設(shè)計(jì)風(fēng)格、建設(shè)選材與生態(tài)景觀、地域文化、原住民建筑等融合度低，與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、美國(guó)、日本等國(guó)家公園的建設(shè)水平差距明顯。以我國(guó)東北某保護(hù)區(qū)為例，該保護(hù)區(qū)內(nèi)修建有宣傳教育設(shè)施，但是整個(gè)宣傳設(shè)施不成體系，解說(shuō)標(biāo)牌嚴(yán)重不足，對(duì)于物種保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、科普等方面的宣傳非常薄弱。每年接待游客大概30萬(wàn)人，但初次來(lái)訪游客抵達(dá)保護(hù)區(qū)，很多都辨識(shí)不出身處保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)訪客中心從規(guī)劃選址、功能流線、造型設(shè)計(jì)等各方面，距國(guó)際一流訪客中心建設(shè)理念差距很大。
2.3竣工驗(yàn)收與后評(píng)價(jià)階段
前期籌建、實(shí)施建設(shè)產(chǎn)生的種種問(wèn)題，主要是由于項(xiàng)目參加單位放松對(duì)項(xiàng)目前期、建設(shè)期管理嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，責(zé)任意識(shí)差，執(zhí)行程序不嚴(yán)格、不到位；如此必然導(dǎo)致項(xiàng)目整體實(shí)施進(jìn)度減緩，項(xiàng)目無(wú)法保質(zhì)保量竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收不及時(shí)，最終影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益等。
3對(duì)策分析
為全面提升林業(yè)自然保護(hù)區(qū)項(xiàng)目建設(shè)管理水平，提出如下建設(shè)理念原則：一是認(rèn)真做好基礎(chǔ)設(shè)施及管理方面建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格按照規(guī)劃的建設(shè)內(nèi)容、順序和步驟組織實(shí)施。二是堅(jiān)持突出綜合建設(shè)的指導(dǎo)思想，嚴(yán)格控制管理局層級(jí)的辦公用房建設(shè)規(guī)模。三是堅(jiān)持突出建設(shè)以宣傳生態(tài)文明、展示生態(tài)文化、引領(lǐng)全社會(huì)關(guān)注林業(yè)的建設(shè)內(nèi)容。四是堅(jiān)持建設(shè)內(nèi)容要與自然和諧，要節(jié)約建設(shè)用地，充分考慮節(jié)能環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用。五是堅(jiān)持突出以人為本的建設(shè)理念，通過(guò)建設(shè)成果的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)各項(xiàng)功能的充分發(fā)揮。結(jié)合保護(hù)區(qū)及項(xiàng)目管理出現(xiàn)的問(wèn)題，提出以下具體措施和對(duì)策。
3.1積極爭(zhēng)取國(guó)家增量投資，加強(qiáng)落實(shí)地區(qū)配套資金
積極爭(zhēng)取國(guó)家增量投資，進(jìn)一步加強(qiáng)地方配套資金落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)使用好現(xiàn)有投資，平衡保護(hù)區(qū)的管理、科研、宣教用房綜合建設(shè)，突出建設(shè)以人為本的訪客中心、保護(hù)區(qū)內(nèi)宣教設(shè)施及訪客宣傳步道、野外保護(hù)站點(diǎn)等，加強(qiáng)保護(hù)區(qū)管理軟件建設(shè)。努力使保護(hù)區(qū)的建設(shè)規(guī)劃與項(xiàng)目實(shí)施協(xié)調(diào)一致，減少建設(shè)投資安排不合理所造成的浪費(fèi)，提高國(guó)家資金使用效益。
3.2強(qiáng)化項(xiàng)目前期工作管理和組織
各管理局應(yīng)以項(xiàng)目質(zhì)量的提升為落腳點(diǎn)，以科學(xué)的態(tài)度、規(guī)范的程序切實(shí)組織好項(xiàng)目。加強(qiáng)保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與總體規(guī)劃的銜接，認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握有關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。按照《林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制規(guī)定》要求，認(rèn)真組織工程咨詢單位開展可行性研究報(bào)告編報(bào)工作。各建設(shè)單位應(yīng)積極協(xié)調(diào)各級(jí)政府，在人員編制及機(jī)構(gòu)級(jí)別方面，對(duì)保護(hù)區(qū)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)予以支持。
3.3加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理，提高工程咨詢、勘察設(shè)計(jì)水平
工程咨詢、勘察設(shè)計(jì)是保障林業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，建設(shè)單位應(yīng)強(qiáng)化對(duì)勘察設(shè)計(jì)單位的組織管理。各勘察設(shè)計(jì)單位應(yīng)強(qiáng)化對(duì)林業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的應(yīng)用和投資政策研讀能力，保證勘察設(shè)計(jì)文件符合規(guī)定深度要求，因地制宜、科學(xué)合理地提出項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工方案。
3.4加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督管理，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量
建設(shè)執(zhí)行環(huán)節(jié)是項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵。一是確保落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)條件，做好開工前準(zhǔn)備工作。在項(xiàng)目建設(shè)所取得的規(guī)劃選址、用地預(yù)審等前期工作基礎(chǔ)上，建設(shè)單位應(yīng)抓緊落實(shí)規(guī)劃許可、建設(shè)用地確權(quán)等建設(shè)條件，并按照當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門發(fā)放施工許可證的相關(guān)要求，落實(shí)好開工前的各項(xiàng)工作，早日爭(zhēng)取開工。二是加強(qiáng)監(jiān)管，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)管理的“四制”要求，建立項(xiàng)目質(zhì)量管理制度，嚴(yán)格控制概算。
3.5強(qiáng)化項(xiàng)目竣工驗(yàn)收
竣工驗(yàn)收是項(xiàng)目基本建設(shè)程序的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照《林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》要求，認(rèn)真做好竣工驗(yàn)收工作。通過(guò)對(duì)保護(hù)區(qū)項(xiàng)目完成情況、資金使用與管理情況、工程建設(shè)管理及項(xiàng)目成效等方面進(jìn)行驗(yàn)收，總結(jié)保護(hù)區(qū)建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真查找存在的問(wèn)題。林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)竣工驗(yàn)收后，應(yīng)及時(shí)移交固
立即詢價(jià)
