摘 要:我國公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求與現(xiàn)實(shí)的矛盾已成為重要的公共問題,越來越多的公共資源投放在環(huán)境指 標(biāo)的控制中,治理績效卻差強(qiáng)人意。 本文圍繞現(xiàn)有政府環(huán)境治理績效評(píng)價(jià)是否合理、應(yīng)如何改進(jìn)以及在新的績 效治理理論指導(dǎo)下我國政府環(huán)境績效治理體系應(yīng)如何改進(jìn)等兩個(gè)問題展開,利用 PV-GPG 理論分析我國環(huán)境治 理問題,通過環(huán)境社會(huì)系統(tǒng)與環(huán)境自然系統(tǒng)的劃分發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題的本質(zhì)特征以及我國政府現(xiàn)有環(huán)境治理存在制 度缺位。 最后通過 PV-GPG 理論重塑環(huán)境治理績效觀、分析能夠反映現(xiàn)有環(huán)境治理體系特征的代表性材料,為 我國環(huán)境治理體系的改進(jìn)提出建議。
關(guān)鍵詞:公共價(jià)值;環(huán)境績效治理;治理體系構(gòu)建;PV-GPG
一、現(xiàn)實(shí)背景
(一) 現(xiàn)實(shí)中的問題
環(huán)境問題在不同時(shí)期性質(zhì)和表現(xiàn)形式是不同 的。 在農(nóng)業(yè)文明以前,人類以漁獵為主,人口數(shù)量 少、生產(chǎn)力水平極低,基本上與自然環(huán)境渾然一 體;從農(nóng)業(yè)文明時(shí)代開始,在人口數(shù)量不斷增加的 情況下,主要的環(huán)境問題是局部地區(qū)出現(xiàn)了因過 度放牧和過度毀林開荒引起的水土流失和土地荒 漠化。 進(jìn)入工業(yè)文明以來,人類在創(chuàng)造了極大豐 富的物質(zhì)財(cái)富的同時(shí),也引發(fā)出了深重的環(huán)境災(zāi)難。 20 世紀(jì)后,環(huán)境問題呈現(xiàn)出地域上擴(kuò)張和程 度上惡化的趨勢,逐漸由區(qū)域性問題演變?yōu)槿?性問題。 引起世界關(guān)注的南極臭氧空洞、全球氣 溫持續(xù)上升、生物多樣性減少、酸雨地區(qū)擴(kuò)展等, 人們終于不得不對(duì)環(huán)境問題給予更加深刻的認(rèn)識(shí) 和反思。
《寂靜的春天》一書 1962 年在美國出版,它對(duì) 環(huán)境問題的分析與呼吁敲響了整個(gè)社會(huì)關(guān)于環(huán)境 保護(hù)的警鐘。 1969 年,作為美國環(huán)境保護(hù)里程碑 標(biāo)志的《國家環(huán)境政策法》頒布,其立法目的為“宣 誓國家政策,以促進(jìn)人類與環(huán)境之豐饒且令人愉 悅之和諧;努力防止或減少對(duì)環(huán)境與天體生命之 傷害,并增進(jìn)人類之健康與福祉” [1] 。 1972 年 6 月 在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì) 議,自此以后各國將環(huán)境問題列為政府工作的重 要職責(zé),努力完善環(huán)境立法、司法,加強(qiáng)管理,并大 力發(fā)展環(huán)境科學(xué)技術(shù)。 然而,各國政府的這些努 力并沒有減緩環(huán)境問題嚴(yán)重性的加劇,其中一個(gè) 重要的表現(xiàn)是環(huán)境問題逐漸進(jìn)入更為廣闊普遍的 公共領(lǐng)域,其問題的性質(zhì)變得更為復(fù)雜棘手。 日 本在上世紀(jì)中期工業(yè)化過程致使環(huán)境問題逐漸嚴(yán) 重,并引起社會(huì)廣泛關(guān)注。 自 20 世紀(jì) 60 年代起, 媒體開始大規(guī)模報(bào)道環(huán)境污染事件,民間環(huán)境組 織的不斷產(chǎn)生,各地開始密集出現(xiàn)環(huán)境法律訴訟。 同時(shí)代的美國也面臨同樣的問題,1970 年 4 月爆 發(fā)了由兩千萬民眾組成的環(huán)保游行,其規(guī)?？胺Q 世界之最。
中國對(duì)環(huán)境問題的關(guān)切也與日俱增。 美國前 任駐華大使駱家輝將北京大使館測得的 PM 2. 5 數(shù)據(jù)定期公布。 其公布的數(shù)據(jù)與中國政府部門公 布數(shù)值的差異使得一場由霧霾引發(fā)的環(huán)境抗?fàn)幵?中國社會(huì)逐漸升溫。 PM 2. 5 躍居成為各大門戶網(wǎng) 站的熱門詞匯。 公眾的高度關(guān)注迫使政府必須迅 速行動(dòng),將治理大氣污染作為工作重點(diǎn)。 2013 年 7 月,環(huán)保部出臺(tái)了全面且強(qiáng)硬的《大氣污染防治行 動(dòng)計(jì)劃(2013 - 2017)》,提出力爭在 2017 年降低 空氣污染水平,并對(duì) PM 2. 5 設(shè)置了更嚴(yán)格的限 制。 各地方政府也在中央政府與公眾的雙重壓力 下,采取降溫供暖、轉(zhuǎn)移排放等“立竿見影”的環(huán)境指標(biāo)控制方法,導(dǎo)致其站在了公眾的對(duì)立面。 事 實(shí)上,在 PM 2. 5 事件前,環(huán)境事件引發(fā)的社會(huì)事 件就屢見不鮮:2006 年在廈門市一場直指 PX 項(xiàng)目 的市民“散步”行動(dòng),阻止了臨港新城被規(guī)劃為石 化中下游產(chǎn)業(yè)區(qū);2011 年大連市再次爆發(fā)針對(duì) PX 項(xiàng)目落地的大規(guī)?？棺h活動(dòng);2012 年江蘇省啟東 市爆發(fā)了大規(guī)模的群體事件,民眾占領(lǐng)政府大樓 強(qiáng)烈抗議王子造紙廠廢水排海項(xiàng)目;2015 年 CCTV 報(bào)道了在騰格里沙漠被違規(guī)排污 8 萬噸的事件,掀 起了一場地方政府、企業(yè)、周邊民眾之間多方關(guān)注 監(jiān)督下的微妙博弈。
縱觀世界各國環(huán)境治理的進(jìn)程,自然環(huán)境遇 到的問題無論嚴(yán)重程度如何,所面臨的困擾往往 是能夠找到努力方向的技術(shù)問題等。 而那些因環(huán) 境引發(fā)的社會(huì)問題卻讓人們?nèi)狈εΦ姆较颉?在 中國,盡管各類環(huán)境事件處理均以順應(yīng)民眾意志 為終結(jié),但暴露出當(dāng)前中國應(yīng)對(duì)環(huán)境問題時(shí)的策 略與措施多以“救急”為主,面對(duì)任何一次環(huán)境問 題的爆發(fā),解決方案多為被動(dòng)而沒有章法的“頭疼 醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳”應(yīng)對(duì)之策。
(二) 實(shí)踐層面的制度安排
上述問題的出現(xiàn)不禁讓人將注意力轉(zhuǎn)向?qū)嵺` 層面的制度安排。 中國環(huán)境治理中政府仍為主導(dǎo) 力量。 就環(huán)境保護(hù)與管理的體制而言,中國的體 制是由全國人大立法監(jiān)督、各級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施、環(huán) 境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關(guān)部門 依照法律規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理的體制 。 其中全國 人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)是全國人大負(fù)責(zé)組織 并起草環(huán)境相關(guān)法律草案的專門機(jī)構(gòu)同時(shí)還負(fù)責(zé) 監(jiān)督環(huán)境與資源保護(hù)方面法律的執(zhí)行。 國家環(huán)保 部是國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門,對(duì)全國的環(huán) 境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
從中國法律法規(guī)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中能夠看到,1978 年到 2013 年在國家層面環(huán)境治理相關(guān)部門多達(dá) 40 多個(gè),僅節(jié)能減排的相關(guān)的政策法規(guī)共有 4142 條,環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策法規(guī)數(shù)量則更加龐大。 美國也經(jīng)歷過類似的過程,以環(huán)境危機(jī)救援政策 為例,在 1979 年聯(lián)邦應(yīng)急管理署成立(FEMA)前, 美國環(huán)境危機(jī)的處理方式是遇到一次危機(jī)出臺(tái)一部法案政策,由一個(gè)美國聯(lián)邦部門負(fù)責(zé)管理。 對(duì) 于颶風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害的救助法案曾經(jīng)多達(dá) 100 余部,各類政策法案的疊加致使環(huán)境危機(jī)出現(xiàn)后 會(huì)有上百個(gè)機(jī)構(gòu)參與救援管理。
環(huán)境問題是公共治理中的典型問題,政府能 夠通過制度安排等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)環(huán)境治理 發(fā)展的引導(dǎo),如法律的修訂、機(jī)構(gòu)的變革、各類政 策的頒布、環(huán)保行動(dòng)的實(shí)施等。 十八屆三中全會(huì) 提出推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化,是“治 理”(Governance)理念第一次進(jìn)入國家戰(zhàn)略層面, 同時(shí)將生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)治理共 同作為國家治理體系的組成部分,從中可見對(duì)環(huán) 境問題的重視程度。 至此,本文提出兩個(gè)問題:一 是,越來越多的公共資源投放在環(huán)境指標(biāo)的控制 中,治理績效卻差強(qiáng)人意,現(xiàn)有政府環(huán)境治理績效 評(píng)價(jià)是否合理,應(yīng)如何改進(jìn);二是,在新的績效治 理理論指導(dǎo)下,中國政府環(huán)境績效治理體系應(yīng)如 何改進(jìn)。
二、理論背景
(一) 研究現(xiàn)狀
1. 環(huán)境治理
環(huán)境 治 理 的 研 究 可 以 從 國 際 化 與 本 地 化 (Locally)兩個(gè)尺度進(jìn)行 ,本地化的研究更加強(qiáng) 調(diào)特定政治、文化背景下公共政策的設(shè)定對(duì)環(huán)境 問題的解決能力 。 環(huán)境治理是環(huán)境規(guī)制在公共 行政范式演進(jìn)背景下的概念更新,環(huán)境規(guī)制的目 標(biāo)是可持續(xù)發(fā)展,包括對(duì)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的 關(guān)注。 在環(huán)境規(guī)制的概念范式下,生態(tài)可持續(xù)服 務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并將其作為經(jīng)濟(jì)過程可持續(xù)的基 礎(chǔ) 。 本文所討論的環(huán)境治理是在治理語系下解 決環(huán)境問題的持續(xù)互動(dòng)過程及其有效性,至少包 括如下幾個(gè)方面的特點(diǎn):政府—市場—社會(huì)共同 參與環(huán)境問題的解決;網(wǎng)絡(luò)化、多層級(jí)合作解決具 體環(huán)境問題;以環(huán)境績效改進(jìn)為目標(biāo)的持續(xù)互動(dòng)。 就環(huán)境治理在各個(gè)國家發(fā)展的現(xiàn)狀而言,政府仍 然作為環(huán)境治理的主導(dǎo)者,政府間的伙伴關(guān)系 (Intergovernmental partnership) 對(duì)于具體的環(huán)境問題的改善更具價(jià)值,但也有相當(dāng)多的研究能夠 證明多主體共治是未來環(huán)境等公共問題解決的重 要方向 。
2. 環(huán)境治理績效
善治可以定義為引導(dǎo)政治與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系 的過程和結(jié)構(gòu)( good governance is defined as the processesand structures that guide political and socio-economic relationships) ,可以理解為治理 績效的理想狀態(tài)。 以城市治理為 例, UNDP 和 UN’s Habitat Global Campaign 認(rèn)為好的城市治理 包括 11 條原則,即 participation, rule of law, rule of law, responsiveness, consensus, orientation equity, effectiveness and efficiency, accountability, strategic vision, subsidiary, andsecurity 。 本文的環(huán)境治理 研究是本地化治理研究在環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用,因此 上述原則同樣可以用于好的環(huán)境治理績效的判 斷。 由此可以將環(huán)境治理績效理解為治理主體通 過治理過程對(duì)環(huán)境問題解決的最終影響,在關(guān)注 環(huán)境狀況的同時(shí)關(guān)注治理結(jié)構(gòu)的狀態(tài)。 這里需要 指出的是,此處關(guān)于環(huán)境治理績效相關(guān)研究的梳 理立足于新公共治理的理論范式,與本文后邊將 要提到的 PV-GPG 理論下的環(huán)境治理績效具有相 同內(nèi)涵,不同外延。 而本文提到的環(huán)境治理績效 評(píng)價(jià)也是理論范式變化下,由管理績效評(píng)價(jià)向治 理績效評(píng)價(jià)的演進(jìn)。
3. 環(huán)境績效治理體系
前文提到本地化的環(huán)境治理研究,源于本文 關(guān)于環(huán)境治理體系研究是在中國情境下的探索, 需要將其置于兩個(gè)具體的情景下進(jìn)行分析,即中 國現(xiàn)階段政治背景與環(huán)境治理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況。 以十八屆三中全會(huì)為時(shí)間節(jié)點(diǎn),能夠看到治理體 系與治理能力現(xiàn)代化相關(guān)研究的論文數(shù)量增長十 分明顯,從 2012 - 2013 年均 15 萬篇到 2014 - 2015 年均 18 萬篇。 十八屆三中全會(huì)所說的“國家治 理體系和治理能力”,指的是一個(gè)國家的制度體系 和制度執(zhí)行能力 。 國家治理體系與能力現(xiàn)代 化,本質(zhì)上是國家治理體系與其面臨的公共問題之間的不斷契合的過程,就治理體系而言,現(xiàn)代 治理體系的基礎(chǔ)是以民為本的現(xiàn)代人文價(jià)值觀和 為捍衛(wèi)和弘揚(yáng)這一價(jià)值體系而設(shè)計(jì)建立的制度體 系 。 國家治理是一種實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理的 活動(dòng)與過程,其涉及治理權(quán)威、治理形式、治理規(guī) 則、治理機(jī)制和治理水平等內(nèi)容,而正是與這些內(nèi) 容密切相關(guān)的所有主體、資源以及各種正式與非 正式的制度關(guān)系,構(gòu)成了國家治理體系 。 從要 素劃分的角度,國家治理體系可以理解為由政治 權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法 律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的有機(jī)整體,這一有 機(jī)整體包括治理理念、治理制度、治理組織和治理 方式四個(gè)層次,當(dāng)然還可以從公共事務(wù)門類的 維度進(jìn)行劃分,本文關(guān)于環(huán)境治理體系的研究就 可以理解為國家治理在環(huán)境領(lǐng)域的子體系。 治理 體系建立的最終功能是提升治理績效,本文認(rèn)為 環(huán)境績效治理體系可以等同于環(huán)境治理體系,但 區(qū)別于環(huán)境治理戰(zhàn)略。 治理戰(zhàn)略與治理體系“一 動(dòng)一靜”,環(huán)境治理戰(zhàn)略側(cè)重于較高維度的行動(dòng)方 案,而環(huán)境治理體系側(cè)重于靜態(tài)的頂層制度設(shè)計(jì),就 概念外延而言,環(huán)境治理戰(zhàn)略從屬于環(huán)境治理體系。
(二) 適用理論及其核心內(nèi)容
1. 環(huán)境問題定位與理論選擇
環(huán)境治理(Governance) 是公共行政理論演進(jìn) 背景下對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制(Regulation)或環(huán)境管理的 變革與改進(jìn),這些從理念到方式的全面更新動(dòng)力 來自于傳統(tǒng)范式對(duì)現(xiàn)實(shí)問題回應(yīng)性的不足以及人 們對(duì)環(huán)境治理更好績效水平的追求。 Bao G 等 結(jié)合 Grint 和 Brookes的研究將公共部門面臨 的問題從復(fù)雜性與價(jià)值沖突兩個(gè)維度劃分為四 類,并提出以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理理 論(簡稱“PV-GPG”)用以解決高復(fù)雜性與高價(jià)值 沖突的公共問題挑戰(zhàn)。
從前文列舉的問題可以看到,環(huán)境問題的復(fù) 雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾, 也不能將其視為與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治相平行的問 題,就分布而言它鑲嵌交融在人類社會(huì)活動(dòng)涉及 的所有領(lǐng)域,就問題分析維度而言,其價(jià)值沖突與 處理的復(fù)雜程度已經(jīng)處于高位,并隨著人類社會(huì)的發(fā)展而不斷攀升。 國家治理體系與能力現(xiàn)代 化,本質(zhì)上是國家治理體系與其面臨的公共問題 之間的不斷契合的過程。
由此本文引用該理論,將政府面臨的環(huán)境治 理挑戰(zhàn)問題定位于“棘手問題” (Wicked Problem) “棘手問題”多中心外部聚焦以及無限的價(jià)值沖突 特征,是 PV-GPG 回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題的理論優(yōu)勢所在, 在該理論下構(gòu)建環(huán)境績效治理體系用以解決現(xiàn)實(shí) 中遇到的問題是本文研究的目的所在。
2. 關(guān)鍵研究內(nèi)容
在環(huán)境治理中已形成的一個(gè)基本共識(shí)是僅僅 通過政府的努力很難取得更好的結(jié)果。 在環(huán)境保 護(hù)政府單一主體模式下,管理成本居高不下,資源 配置效率水平較低,尤其在解決環(huán)境問題引發(fā)的 社會(huì)問題時(shí)捉襟見肘。 環(huán)境問題因其特殊的公共 屬性,并隨著公共行政范式的不斷演進(jìn),從關(guān)注政 府的投入逐漸過渡為關(guān)注政府的產(chǎn)出,從政府內(nèi) 部行政效率的關(guān)注逐漸過渡為對(duì)環(huán)境公共產(chǎn)品的 提供,環(huán)境問題多元主體共治正在形成共識(shí)。 然 而,新公共治理的思路在處理環(huán)境問題時(shí)因各國 政體背景的不同效果各異,甚至根本無效。
就新公共治理理論本身而言這里提出兩個(gè)問 題:一是新公共治理基于多元和多元化的概念狀 態(tài)[19]是根植于西方國家的公共行政哲學(xué)范式,是 否能夠完全符合各個(gè)國家尤其是中國、印度等新 興經(jīng)濟(jì)體的政治與社會(huì)情境在其理論體系內(nèi)難以 看到有效的回答;二是公共問題表現(xiàn)出越來越高 的復(fù)雜性與繁復(fù)的價(jià)值沖突,而新公共治理范式 下的價(jià)值取向?yàn)橛邢薅逦膬r(jià)值取向,在諸 如環(huán)境問題等領(lǐng)域面對(duì)近乎無限的價(jià)值沖突時(shí)解 釋能力有限。 面對(duì)這兩個(gè)急需回應(yīng)的問題,以公 共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理(簡稱“PV-GPG”) 從理論范式的角度提供了一個(gè)可能的路徑] 。 該 理論在 SSCI 重要期刊《Administration and Society》 刊出前就引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注,美國著名行 政學(xué)家 David·H·Rosenbloom 引用 2012 年 9 月 在明尼蘇達(dá)大學(xué)召開的 Creating Public Value in a Multi-SectoredShared Power World 會(huì)議的觀點(diǎn)對(duì)該 理論體系下公共價(jià)值的具體問題進(jìn)行了回應(yīng) 。
PV-GPG 是建立在公共行政哲學(xué)范式演進(jìn)的 邏輯之上,對(duì)現(xiàn)實(shí)問題具有回應(yīng)性的一種理論,其 核心要義是在績效觀演進(jìn)背景下對(duì)政府績效的內(nèi) 涵進(jìn)行了重新定義。 通過社會(huì)價(jià)值建構(gòu)、組織管 理與協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)完成績效生產(chǎn),用以回應(yīng)政府 在價(jià)值沖突與復(fù)雜性增加的環(huán)境治理中“向何處 去”,以及“如何去” 的問題 。 該理論是對(duì)公共 行政應(yīng)然追求問題的探求,并對(duì)政府環(huán)境治理績 效的內(nèi)涵給定了基本結(jié)構(gòu)。 治理的目標(biāo)無一例外 的都是提高整個(gè)治理體系的績效水平。 本文研究 環(huán)境績效治理體制的構(gòu)建,重要的研究內(nèi)容包括 兩個(gè)方面:即什么是政府的環(huán)境治理績效,以及圍 繞更好的“績效觀”如何設(shè)計(jì)績效治理體系,以提 升環(huán)境治理績效,解決環(huán)境治理中的棘手問題。
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