摘要：文章以民國(guó)時(shí)期浙江省黃巖縣的水利建設(shè)為例，探討了地方水利建設(shè)中國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。民國(guó)時(shí)期國(guó)家通過(guò)制定法規(guī)、頒布政令、加強(qiáng)管理與技術(shù)指導(dǎo)、提供建設(shè)經(jīng)費(fèi)等方式，對(duì)地方水利建設(shè)加以引導(dǎo)；地方精英作為政府與基層社會(huì)的連接者，不但是當(dāng)?shù)厮ㄔO(shè)的發(fā)起人和推動(dòng)者，也是政府在地方水利建設(shè)中的直接執(zhí)行者，在政府力量未能涉及的區(qū)域更是主導(dǎo)者。針對(duì)水利建設(shè)中出現(xiàn)的糾紛，民國(guó)時(shí)期國(guó)家與地方社會(huì)展開(kāi)了積極的互動(dòng)，其解決方式主要有民間調(diào)解、行政處理、司法訴訟等。
關(guān)鍵詞：水利建設(shè),國(guó)家,地方社會(huì),黃巖縣
近年來(lái)，水利社會(huì)史的研究逐步引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，發(fā)表了不少有價(jià)值的研究成果。關(guān)于山陜地區(qū)、太湖流域、兩湖流域水利的研究成果尤其顯著，對(duì)湘湖水利的研究也引人注目，但上述成果就研究時(shí)段而言，主要集中在明清時(shí)期，對(duì)于民國(guó)時(shí)期的研究相對(duì)較少；就研究區(qū)域而言，對(duì)沿海平原的水利研究顯得較為薄弱。黃巖縣位于浙江省東部，屬溫黃平原，其水利建設(shè)在沿海平原中具有一定的典型性。為此，本文以民國(guó)時(shí)期黃巖縣的水利建設(shè)為例，對(duì)地方水利建設(shè)中國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系作一探討分析，以揭示民國(guó)時(shí)期國(guó)家政權(quán)對(duì)地方社會(huì)的控制方式及國(guó)家和地方社會(huì)的互動(dòng)模式。
一、國(guó)家對(duì)地方水利建設(shè)的引導(dǎo)
民國(guó)時(shí)期處于社會(huì)動(dòng)蕩與新制度創(chuàng)設(shè)時(shí)期，國(guó)家在地方水利建設(shè)上逐步“放權(quán)”，鼓勵(lì)地方士紳和民眾自發(fā)組織地方水利建設(shè)，同時(shí)在制定法令、籌措經(jīng)費(fèi)及行政管理上進(jìn)行調(diào)控。黃巖縣的水利建設(shè)貫串整個(gè)民國(guó)時(shí)期，相繼建設(shè)了西江閘、東宅閘、新金清閘、雙龍閘、五豐閘等閘壩工程；開(kāi)鑿了永豐河、永濟(jì)河、永利河、戴家匯、小澧匯、瓦林匯、上洋河；疏浚了永順河、東官河、龍山浦、青龍浦、西官河、長(zhǎng)浦河、三塘河等河流，大大促進(jìn)了黃巖縣水利事業(yè)的發(fā)展。民國(guó)時(shí)期國(guó)家對(duì)地方水利建設(shè)的引導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下方面。
１. 制定一系列相關(guān)水利法規(guī)。民國(guó)十九年（１９３０），國(guó)民政府內(nèi)政部公布《河川法》，對(duì)河川管理、河川使用及防衛(wèi)、河川經(jīng)費(fèi)及土地之征用等作出了規(guī)定。民國(guó)三十一年（１９４２），國(guó)民政府公布《水利法》，這是中國(guó)第一部現(xiàn)代意義的水法，分總則、水利區(qū)及水利機(jī)關(guān)、水權(quán)、水權(quán)之登記、水利事業(yè)、水之蓄泄、水道防護(hù)、罰則、附則等９章７１條。為貫徹國(guó)民政府的有關(guān)水利法規(guī)，浙江省政府也先后頒布了一批地方性水利規(guī)章。如民國(guó)三十年（１９４１）頒布《各縣堤塘修防規(guī)程》；民國(guó)三十一年（１９４２）頒布《浙江省各區(qū)水利議事會(huì)章程》《浙江省興辦水利事業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)條例》；民國(guó)三十二年（１９４３）頒發(fā)《浙江省各縣水利協(xié)會(huì)組織通則》《臨時(shí)用水執(zhí)照核發(fā)辦法》和《浙江省農(nóng)田水利工程管理養(yǎng)護(hù)暫行辦法》；民國(guó)三十六年（１９４７）頒發(fā)《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利協(xié)會(huì)章程》《浙江省興辦水利工程受益費(fèi)統(tǒng)一征收辦法》等。黃巖縣根據(jù)國(guó)家和省政府的法令制訂了《黃巖縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦農(nóng)田水利工程實(shí)施方法》。國(guó)家和地方水利法規(guī)的頒布對(duì)地方水利建設(shè)起到了很好的指導(dǎo)、管理和約束作用。
２. 對(duì)水利建設(shè)的管理與技術(shù)指導(dǎo)。黃巖縣水利機(jī)構(gòu)的設(shè)置、改稱、規(guī)則制定、委員聘任等都需呈報(bào)省建設(shè)廳，如西江工程臨時(shí)委員會(huì)將西江干河支河委員會(huì)改名為西江工程委員會(huì)時(shí)，“由縣政府呈奉建設(shè)廳二十四年三月二日第２２１６號(hào)指令準(zhǔn)予備案”；后又將“西江工程臨時(shí)委員會(huì)簡(jiǎn)章及西江流域水利經(jīng)費(fèi)保管支用辦法”，“分別修正，并呈由縣政府將經(jīng)過(guò)情形呈奉建設(shè)廳指令”；且將召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議議決事項(xiàng)存檔，以“呈奉建設(shè)廳指令準(zhǔn)予備查”?？h內(nèi)水利工程的技術(shù)問(wèn)題由省廳派員指導(dǎo)，如民國(guó)十九年（１９３０）西江閘工程由省水利局派員測(cè)量，工程計(jì)劃呈請(qǐng)建設(shè)廳審定；又如永寧江建閘工程，“呈請(qǐng)建設(shè)廳派員測(cè)量設(shè)計(jì)，決定建筑地點(diǎn)，以促實(shí)現(xiàn)”，工程完成后又呈請(qǐng)省廳派員驗(yàn)收。黃巖縣政府作為國(guó)家在地方的治理機(jī)構(gòu)，對(duì)鄉(xiāng)村的水利建設(shè)一直起著監(jiān)督與查核等作用。即使鄉(xiāng)村自行籌款修筑的水利工程，同樣需向縣政府報(bào)備，技術(shù)上由縣政府派員提供幫助；在工程開(kāi)始前需由縣政府審核整個(gè)工程計(jì)劃，工程完成后由縣政府派員進(jìn)行驗(yàn)收。對(duì)此《黃巖縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理水利工程實(shí)施辦法》明確規(guī)定，“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理水利工程須將施工地點(diǎn)、工程名稱、作用長(zhǎng)度、闊及深度、擬浚闊度深度、土石方估計(jì)數(shù)量、估計(jì)經(jīng)費(fèi)、籌集方法、辦理方式（征工或包工）、受益田畝、負(fù)責(zé)團(tuán)體、預(yù)定施工及完工日期列表呈報(bào)縣政府查核”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程測(cè)勘設(shè)計(jì)等事宜得呈請(qǐng)縣政府轉(zhuǎn)飭水利工程處派員協(xié)助辦理”。
３. 對(duì)水利建設(shè)的資金支持。民國(guó)時(shí)期的地方水利工程鮮有國(guó)家直接撥款，如浙江的水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有三種方式：“一種是按受益田畝攤派銀兩或用工；一種是每年按畝征收水谷；一種是水利工程擁有一定數(shù)量的公田，由公田的地租收入充當(dāng)水費(fèi)?！秉S巖縣水利經(jīng)費(fèi)的籌集方式主要也是這三種，其中最主要是靠受益田畝帶征，帶征工作由縣政府管理和實(shí)施。如民國(guó)十九年（１９３０）起，西江和南官河兩岸以及金清港２０里以內(nèi)田畝，每年每畝帶征水利經(jīng)費(fèi)２角，用于西江閘、金清閘和西江流域的其他水利工程建設(shè)，至工竣為止。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民國(guó)十九年（１９３０）至民國(guó)三十一年（１９４２），共帶征民田水利經(jīng)費(fèi)４９５４１２４.元，帶征灶田水利經(jīng)費(fèi)３０１３９.１元。除了直接向受益田畝征收水利經(jīng)費(fèi)外，在鄉(xiāng)村水利亟待修建，經(jīng)費(fèi)又無(wú)法迅速籌齊之時(shí)，政府會(huì)向鄉(xiāng)村借墊一部分經(jīng)費(fèi)。如民國(guó)二十六年（１９３７）疏浚五支河時(shí)，“所需經(jīng)費(fèi)，約共一萬(wàn)余元，并擬在水利經(jīng)費(fèi)、建設(shè)積余經(jīng)費(fèi)、積谷經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下，各借墊三千元，組織工程委員會(huì)，主持辦理，呈奉民政建設(shè)兩廳會(huì)同核準(zhǔn)”。在一些特殊情況下，政府會(huì)給以部分直接撥款，如民國(guó)十年（１９２１）疏浚西江時(shí)，“衡山賓煦東來(lái)知縣事，呈準(zhǔn)省道各憲，撥款萬(wàn)元，修浚西江”。有時(shí)也會(huì)以其他形式補(bǔ)助地方水利建設(shè)。如朱文劭在《疏浚二塘河碑記》里面提到，民國(guó)三十五年（１９４６），縣長(zhǎng)袁右任依照行政院善后救濟(jì)總署浙閩分署補(bǔ)助各地舉辦小型工賑暫行辦法規(guī)定，將二塘河自絕倭瀝至沙北倉(cāng)十甲一段列作工賑工程，造具計(jì)劃圖表送請(qǐng)浙閩分署第一工作大隊(duì)核撥實(shí)物，同年九月?lián)芟旅娣郏矗硣崳鳛樯暾?qǐng)舉辦工賑工程之需。又如章育在《重建永裕閘記》中記載民國(guó)三十三年（１９４４）永裕閘工程損壞，經(jīng)費(fèi)無(wú)著，民國(guó)三十五年（１９４６）東海錢(qián)公震來(lái)黃巖擔(dān)任知事，撥借積谷六百石促令完成。
４. 通過(guò)政令影響地方水利建設(shè)。早在民國(guó)十七年（１９２８）國(guó)民政府就規(guī)定：“各機(jī)關(guān)所用物品，有國(guó)貨而購(gòu)用洋貨者以不經(jīng)濟(jì)支出論?！庇纱酥腥A水泥工業(yè)聯(lián)合會(huì)認(rèn)為，水泥作為我國(guó)的重要工業(yè)，應(yīng)該加以保護(hù)，但部分機(jī)構(gòu)不顧全國(guó)經(jīng)濟(jì)大局，接連購(gòu)用外國(guó)水泥，致使國(guó)產(chǎn)水泥購(gòu)買(mǎi)力不足，供過(guò)于求。它向行政院請(qǐng)求，“令飭所屬各部暨各省市政府各機(jī)關(guān)恰達(dá)國(guó)府以發(fā)通令，嗣及一切建設(shè)就需水泥，不得再及購(gòu)用外貨情事，以濟(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)”。行政院綜合考慮國(guó)內(nèi)形勢(shì)，認(rèn)為“應(yīng)準(zhǔn)照辦”，并下令各省政府工程建設(shè)需采用國(guó)產(chǎn)水泥。民國(guó)二十四年（１９３５）粵漢鐵路局因購(gòu)用外國(guó)水泥引起社會(huì)軒然大波，“群情驚異”，為此國(guó)家命令地方各部門(mén)建設(shè)工程所需之材料，都要優(yōu)先采用國(guó)產(chǎn)材料，浙江省建設(shè)廳下令各級(jí)政府遵照辦理。同年７月，黃巖縣又向縣建設(shè)委員會(huì)及河塘閘壩修管委員會(huì)等各部門(mén)傳達(dá)政令，“遇有建設(shè)工程須盡量采用國(guó)產(chǎn)水泥以資倡率”。為此，黃巖縣河塘閘壩修管委員會(huì)在以后的水利建設(shè)中都遵循了這一政令，有國(guó)貨時(shí)堅(jiān)決不采購(gòu)?fù)鈬?guó)產(chǎn)品。這是國(guó)家對(duì)于地方水利建設(shè)的又一引導(dǎo)作用。
二、地方精英在水利建設(shè)中的作用
中國(guó)幅員遼闊，人口分散而居，因此在傳統(tǒng)社會(huì)中，國(guó)家機(jī)構(gòu)不可能做到有效管理農(nóng)村，正如黃宗智所言，“民國(guó)時(shí)期的國(guó)家機(jī)器，不能將正式的官員和權(quán)力直接伸入到縣以下的各級(jí)行政組織。因此，他們要通過(guò)地方上和村莊里的顯要人物來(lái)控制農(nóng)村”。這些顯要人物就是地方精英，他們以鄉(xiāng)紳和地方胥吏為主，在專制國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)之間起著協(xié)調(diào)、溝通、控制、管理的作用。鄉(xiāng)紳是指地方上的豪門(mén)望族，大多是有錢(qián)富戶或地主，在農(nóng)村中具有一定的威望，家族中的人員有一定的功名，或者對(duì)地方上有一定的貢獻(xiàn)。此外也有地方上的文化人、曾取得功名或當(dāng)過(guò)官員回鄉(xiāng)的士人。地方胥吏是指在農(nóng)村管理體系中的鄉(xiāng)長(zhǎng)、甲長(zhǎng)、保長(zhǎng)等，他們承擔(dān)著管理農(nóng)村的責(zé)任，同時(shí)他們自身也隸屬于農(nóng)村體系。當(dāng)然，地方士紳和地方胥吏有可能重合，因?yàn)槟鼙贿x為鄉(xiāng)長(zhǎng)等職務(wù)的人可能就是本地的士紳，有一定的權(quán)威，能夠服眾。民國(guó)時(shí)期不少地區(qū)地方官吏任期都較短，對(duì)地方情形不太熟悉。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從民國(guó)元年至民國(guó)三十八年（１９１２—１９４９），黃巖縣知事一共有２９人，只有民國(guó)元年任職的楊道淵是黃巖人，且同年３月調(diào)任仙居，之后歷任知事都不是當(dāng)?shù)厝耍纹诙驾^短。因此他們要管理鄉(xiāng)村不得不依靠地方胥吏和地方士紳。地方精英在水利建設(shè)上同樣發(fā)揮了不可替代的作用。
１. 地方精英是當(dāng)?shù)厮ㄔO(shè)的發(fā)起者或推動(dòng)者。地方精英作為地方上的有識(shí)之士，對(duì)當(dāng)?shù)氐乃聵I(yè)有著強(qiáng)烈的責(zé)任感，往往作為一地民眾的“代言人”，發(fā)起或推動(dòng)當(dāng)?shù)氐乃ㄔO(shè)。如民國(guó)十年（１９２１），士紳章育在家鄉(xiāng)辦學(xué)，目睹水災(zāi)慘狀后，出于對(duì)當(dāng)?shù)厮聵I(yè)的關(guān)注，向知事賓鳳陽(yáng)呈文《請(qǐng)撥借公款疏浚西江文》，系統(tǒng)闡述了疏浚西江的必要性，提出應(yīng)先向國(guó)家撥借公款就西江緊要部分從速興修，以避免水患，鞏固農(nóng)田收益。他還一一列出了修建經(jīng)費(fèi)預(yù)算的具體數(shù)目。賓鳳陽(yáng)知事作為新上任的官員，對(duì)當(dāng)時(shí)黃巖的水災(zāi)也感觸頗深，于是采納了章育的建議，向省府借款疏浚西江，使得此處的水旱災(zāi)害有所緩解。又如民國(guó)二十七年（１９３８）四倉(cāng)公民代表徐畏言等向黃巖縣縣長(zhǎng)遞交呈文，指出三蕩河及青龍浦下段疏浚計(jì)劃，由于經(jīng)費(fèi)不足，遲遲沒(méi)有開(kāi)工。同年夏春兩季，大雨連綿，“沿海幾成澤國(guó)，傾間又臨秋旱，河水枯涸，晚禾收成絕望”。呈文請(qǐng)求縣政府“在此國(guó)家長(zhǎng)期抗戰(zhàn)過(guò)程中，若欲為后方增加生產(chǎn)力，勢(shì)不得不興修水利為急”，“將三蕩河及青龍浦下段兩處，并河清閘改閘為橋各工程，分別實(shí)施疏浚，以興水利，而安定農(nóng)業(yè)”。
２. 地方精英承擔(dān)著協(xié)助當(dāng)?shù)卣S護(hù)水利的職責(zé)。地方精英一般都是當(dāng)?shù)刎?cái)力雄厚之士，除直接出資進(jìn)行水利建設(shè)外，還自覺(jué)擔(dān)當(dāng)起協(xié)助地方政府監(jiān)督、維護(hù)水利的職責(zé)。如黃巖縣鼓嶼、梅山、涇清三鄉(xiāng)地勢(shì)低下，一遇霪雨即受水災(zāi)之苦。究其原因是有鄉(xiāng)民為了私人航運(yùn)，將２５都店頭的土埭擅自掘撈，使得該地遭受意外水患。民國(guó)十年（１９２１）８月章育針對(duì)此事向縣長(zhǎng)呈文《伯英等呈賓知事請(qǐng)永禁私掘古埭文》，請(qǐng)求“出示立石永禁，庶可垂諸久遠(yuǎn)，遏刁頑以利民生”?？h長(zhǎng)隨即下發(fā)布告，并立石于店頭以維護(hù)此處土埭。又如沙北鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)干事徐慎德在民國(guó)三十二年（１９４３）向縣政府提交呈文《為私填官河妨害交通及水利由》，提及他在同年四月經(jīng)過(guò)三海鄉(xiāng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)去年冬季疏浚的東西干河遭受侵害，當(dāng)?shù)卮迕裼械膶⑺Ｖ嗤了教詈影叮械膶⒛嗤林胤诤又?。徐干事認(rèn)為政府疏浚河流費(fèi)盡財(cái)力人力，看到這種情形實(shí)堪痛心。請(qǐng)求政府“迅予派測(cè)量員到地查明究辦，勒令重浚以儆效尤，而維水利”。黃巖縣政府在收到這一呈文后，立即指令測(cè)量員葛崇勛“即便前往巡查，不論新舊浚成河道，遇有堆土移至河岸或碎石傾入河內(nèi)各農(nóng)戶，一律須詳查姓名住址編冊(cè)具報(bào)，以憑核辦為要”。從而避免了水利事業(yè)遭到人為的破壞。
３. 地方精英是政府各級(jí)水利機(jī)構(gòu)的重要組成人員?！饵S巖縣河塘閘壩修管委員會(huì)組織規(guī)程》中規(guī)定：“本會(huì)設(shè)當(dāng)然委員若干人，由縣長(zhǎng)、建設(shè)科長(zhǎng)、縣黨部常務(wù)委員、監(jiān)察委員、各公安局局長(zhǎng)、各區(qū)區(qū)長(zhǎng)兼任之，聘任委員七人，每區(qū)一人由常務(wù)委員會(huì)選定報(bào)請(qǐng)縣政府聘任之，各委員均為義務(wù)職?！闭賳T主要起領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督作用，而地方上的聘任委員是實(shí)際管理者，大都為地方精英，這從《黃巖縣河塘閘壩修管委員會(huì)的履歷表》中可以得到印證，委員鄭敬復(fù)、喻懋修、鄭韞三等１６人，年齡集中在４０歲至６０歲，大多都擔(dān)任過(guò)公職，均是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推選出來(lái)的地方精英。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利機(jī)構(gòu)的組成人員甚至全部是地方精英人士。如民國(guó)二十三年（１９３４）１２月黃巖河塘閘壩修管委員會(huì)決定成立疏浚西江委員會(huì)，這一決定就是“召集沿江各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及士紳開(kāi)會(huì)討論”的結(jié)果。疏浚西江委員會(huì)經(jīng)議決由前山、螺嶼、三童、永豐、孝友、西河、西江、南山、仙橋等鄉(xiāng)，各推２人為委員，并征求城區(qū)、鼓嶼、涇清、沙埠等鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見(jiàn)。推定鄭韞三、朱志寶、陳敬侯、陳國(guó)璋、陳瑤田、謝茂春、黃寶樹(shù)、張友達(dá)、項(xiàng)禹言、方雅琴、王贊清、王勁南、王日昭、鄭悌丞、劉仲臺(tái)、王詠棠、王彬?qū)O、喻懋修為委員，他們均為地方士紳或有財(cái)力的人員。這些從各地推選出來(lái)的地方精英，最了解各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利情形，在水利機(jī)構(gòu)中起著出謀劃策的作用；政府往往會(huì)指派這些當(dāng)?shù)氐奈瘑T指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利建設(shè)，在工程建成后又委派這些委員管理水利設(shè)施，辦理報(bào)銷及雇用民夫辦理歲修等事宜。
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