摘 要:行政法與刑法都是權(quán)力約束和權(quán)利保護(hù)的法律部門(mén),但責(zé)任追究的方式迥異,有必要明晰兩者的界限。 無(wú)論是立法上還是法律適用中,我國(guó)兩個(gè)法律部門(mén)之間的界限都存在模糊不清之處。 這不但會(huì)導(dǎo)致不同性質(zhì)權(quán)力 相互越界,而且會(huì)使違法行為人受到不應(yīng)有的待遇。 這種現(xiàn)象的出現(xiàn)既有客觀原因,也存在主觀因素。 有必要采 取針對(duì)性的措施,使行政法與刑法的界限清晰化。
關(guān)鍵詞:行政法;刑法;行政權(quán);司法權(quán)
行政法與刑法是現(xiàn)代法治國(guó)家中的兩大法律部 門(mén)。 由于同具公法性質(zhì)，它們都是公權(quán)力行使的法律 依據(jù)。 從授權(quán)與限權(quán)的角度看，行政法規(guī)范的是行政 權(quán)的行使，刑法規(guī)范的是司法權(quán)的邊界;從公民權(quán)利與 自由的角度看，行政法是公民權(quán)利保障的利器，刑法是 公民權(quán)利保障的大憲章。 行政法與刑法界限清晰，既 是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間責(zé)權(quán)劃分的必要前提，也 是公民權(quán)利保障的堅(jiān)固屏障。 但受諸多因素的影響， 我國(guó)行政法與刑法（下以簡(jiǎn)稱(chēng)“兩法”）界限模糊不清， 這導(dǎo)致了一些危害的出現(xiàn)，有必要在分析原因的基礎(chǔ) 上采取措施確保兩法界限清晰。
一、行政法與刑法的界限模糊
兩法界限模糊首先是體現(xiàn)在立法層面。 早在 2011 年，我國(guó)已經(jīng)宣告中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形 成。 其中頒布行政法690 多件，涉及國(guó)家安全、國(guó)防、外 交、人事、民政、公安、民族、宗教、僑務(wù)、教育、科學(xué)技術(shù)、 文化、體育、醫(yī)藥衛(wèi)生、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等行政管理 的方方面面。 在刑事立法方面，我國(guó)在 1997 年《刑法》 的基礎(chǔ)上，頒布了1 部單行刑法和 10 個(gè)刑法修正案。 這些法律文件各自都有眾多的法律條文對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作了較為詳細(xì)的規(guī)定，那么兩法之間的界限應(yīng)當(dāng)是非常 明了的。 但事實(shí)上，立法上兩法之間的界限遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá) 到清晰的程度，甚至可以用“模糊”加以評(píng)價(jià)。 例如屬 于行政法的《治安管理處罰法》是為規(guī)范和保障公安機(jī) 關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，維護(hù)社會(huì)治 安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的 合法權(quán)益而制定的法律。 該法授權(quán)公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治 安管理的行為、擾亂公共秩序的行為、妨害公共安全的 行為、侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為和妨害社會(huì)管理 的行為進(jìn)行行政處罰。 而《刑法》在分則中也規(guī)定了妨 害社會(huì)管理秩序罪、危害公共安全罪、侵犯公民人身權(quán) 利罪、侵犯財(cái)產(chǎn)罪等，司法機(jī)關(guān)對(duì)于這些犯罪行為可以 依法定罪量刑。 兩部不同性質(zhì)的法律，規(guī)定了大量同 類(lèi)型的行為，在處理時(shí)必須有清晰的界限，以便使不同 性質(zhì)的行為分別得到行政機(jī)關(guān)的行政處罰處理或司法 機(jī)關(guān)定罪量刑處理。 然而，目前兩部法律規(guī)定的行為 性質(zhì)的界限卻并不清晰。 例如，《治安管理處罰法》第 二十六條對(duì)尋釁滋事作了規(guī)定，對(duì)實(shí)施結(jié)伙斗毆，追 逐、攔截他人，強(qiáng)拿硬要或者任意損毀，占用公私財(cái)物 或其他尋釁滋事行為，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款;情節(jié)較重的，處十日以上十五日 以下拘留，可以并處一千元以下罰款。 而《刑法》第二 百九十三條也規(guī)定，有下列尋釁滋事行為之一，破壞社 會(huì)秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制：隨意 毆打他人，情節(jié)惡劣的;追逐、攔截、辱罵、恐嚇?biāo)?，?節(jié)惡劣的;強(qiáng)拿硬要或者任意損毀、占用公私財(cái)物，情 節(jié)嚴(yán)重的;在公共場(chǎng)所起哄鬧事，造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán) 重混亂的。 《治安處罰法》對(duì)尋釁滋事第一檔處罰標(biāo)準(zhǔn) 沒(méi)有情節(jié)嚴(yán)重性的要求，對(duì)于“情節(jié)較重的”適用第二 檔處罰標(biāo)準(zhǔn);《刑法》用“情節(jié)惡劣”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“嚴(yán) 重混亂”作了限制。 適用《治安處罰法》第一檔處罰標(biāo) 準(zhǔn)的尋釁滋事行為是行政違法行為，在適用中不會(huì)有 多少爭(zhēng)議;但適用第二檔處罰標(biāo)準(zhǔn)的尋釁滋事行為有 “情節(jié)較重”要求，該“情節(jié)較重”與《刑法》規(guī)定尋釁滋 事罪構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)中的“情節(jié)惡劣”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“嚴(yán)重混 亂”區(qū)分點(diǎn)在哪里？ 正是由于立法用語(yǔ)上的模糊，使實(shí) 踐中處理尋釁滋事行為時(shí)到底是將其歸屬于行政違法 還是刑事違法難以把握。
兩法界限模糊其次是體現(xiàn)在司法解釋層面。 立 法中原則、抽象的規(guī)定實(shí)際上將兩法界限劃分的責(zé) 任主要留給了最高司法機(jī)關(guān)。 最高人民法院、最 高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩高”）通過(guò)司法解釋來(lái) 明確一些犯罪的構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)，使司法機(jī)關(guān)能根據(jù)這些 司法解釋來(lái)區(qū)分行政違法行為與刑事違法行為。 例 如“兩高”2013 年頒布的《關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案 件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)尋釁滋事中的“情 節(jié)惡劣”、“情節(jié)嚴(yán)重”和“嚴(yán)重混亂”作了規(guī)定。 這 些規(guī)定雖然是直接在刑事偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)和審 判機(jī)關(guān)中適用，但對(duì)行政機(jī)關(guān)也有約束力。 因?yàn)閷?釁滋事行為如果達(dá)不到該《解釋》 中規(guī)定“情節(jié)惡 劣”、“情節(jié)嚴(yán)重”或“嚴(yán)重混亂”的程度，即使行政機(jī) 關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)亦不會(huì)受理。 因 此，行政執(zhí)行法機(jī)關(guān)在其工作實(shí)踐中也會(huì)依據(jù)司法 解釋中的規(guī)定來(lái)確定其處理的違法行為的性質(zhì) 問(wèn)題。
但我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，即使我國(guó)最高司 法機(jī)關(guān)出臺(tái)了大量的司法解釋?zhuān)矡o(wú)法對(duì)法律適 用中特定情況作出窮盡、明確規(guī)定。 這一方面是有些兩法界限的問(wèn)題還沒(méi)有作出解釋?zhuān)硪环矫媸请m 然有的已經(jīng)作了解釋?zhuān)忉屩械囊?guī)定仍是模糊不 清的。 例如尋釁滋事罪中的“情節(jié)惡劣”和“情節(jié)嚴(yán) 重”除該《解釋》明確的情況外，實(shí)踐中還有一些沒(méi) 有規(guī)定進(jìn)來(lái)，因此《解釋》只能以“其他情節(jié)惡劣的 情形”和“其他情節(jié)嚴(yán)重的情形”這樣的兜底規(guī)定來(lái) 概括。 即使是《解釋》已經(jīng)列舉的“情節(jié)惡劣”和“情 節(jié)嚴(yán)重”，其適用中仍然有不明確之處。 例如《解 釋》將“嚴(yán)重影響他人的工作、生活、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的” 作為“破壞社會(huì)秩序”的“情節(jié)嚴(yán)重”。 這似乎給破 壞社會(huì)秩序的尋釁滋事行為定性提供了標(biāo)準(zhǔn)，但什 么是“嚴(yán)重影響”？ 這樣看來(lái)，司法解釋也無(wú)法完全 清晰地解決兩法的界限問(wèn)題。
二、行政法與刑法界限模糊之危害
兩法的界限不但涉及不同性質(zhì)權(quán)力發(fā)揮作用的 邊界劃分，也與公民安全、自由等權(quán)利的保障密切相 關(guān)。 兩法界限的模糊不清，不但會(huì)使不同性質(zhì)權(quán)力 相互侵犯，而且會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)利受損，并使違法行為 人得到不應(yīng)有的待遇。
首先，兩法界限的模糊會(huì)使不同性質(zhì)權(quán)力相互 侵犯。 在權(quán)力體系中，行政權(quán)與司法權(quán)的分野是現(xiàn) 代法治國(guó)家的基本特征，也是法律的重要保障。 西 方一些國(guó)家通過(guò)三權(quán)分立制度實(shí)現(xiàn)分權(quán)與制衡;我 國(guó)是社會(huì)國(guó)家，不實(shí)行三權(quán)分立制度，國(guó)家權(quán)力是統(tǒng) 一而不可分割的。 但在我國(guó)，國(guó)家權(quán)力也分為立法 權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，并分別由不同國(guó)家機(jī)關(guān)行使， 它們之間存在分工。 在行政法理論中，各國(guó)都強(qiáng)調(diào) 越權(quán)無(wú)效是行政法的基本原則。 這一原則的基本含 義是：行政機(jī)關(guān)必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行為，一切超 越法定權(quán)限的行為無(wú)效，不具有公定力、確定力、拘 束力和執(zhí)行力。 70從實(shí)踐層面評(píng)價(jià)，這種越權(quán)包括 行政機(jī)關(guān)超越自己的權(quán)限處理屬于司法權(quán)范圍內(nèi)的 事項(xiàng)，也包括司法機(jī)關(guān)超越權(quán)限處理屬于行政權(quán) 范圍內(nèi)的事項(xiàng)。 因此，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中，對(duì)于一些 涉嫌犯罪的案件不移送司法機(jī)關(guān)，而是自己采取行 政處罰的方式以罰代刑，實(shí)際上是侵犯了司法權(quán)。 國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)2011 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》中明確指出：“在 一些行政執(zhí)法領(lǐng)域，有案不移、有案難移、以罰代刑 的問(wèn)題仍然比較突出?！?這只是指出了以罰代刑中 行政權(quán)侵犯司法權(quán)的現(xiàn)象，實(shí)踐中以刑代罰中司法 權(quán)侵犯行政權(quán)的現(xiàn)象也是存在的。 從權(quán)力分野的角 度看，其對(duì)法治的破壞與行政權(quán)侵犯司法權(quán)的危害 同樣不容忽視。
其次，兩法界限的模糊會(huì)使違法行為人得到不應(yīng) 有的待遇。 行政權(quán)侵犯司法權(quán)使涉嫌犯罪的行為人被 行政處罰而逃避或免除了承擔(dān)刑事懲罰的后果;司法 權(quán)侵犯行政權(quán)會(huì)使本應(yīng)受到行政處罰或行政處分的人 無(wú)辜地受到有罪宣告，甚至被刑罰懲罰。 這違反了《刑 法》中的罪刑法定原則和刑法面前人人平等原則。 《刑 法》第三條規(guī)定：“法律明文規(guī)定為犯罪行為的，依照法 律定罪處刑;法律沒(méi)有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定 罪處刑?！边@就要求對(duì)于構(gòu)成犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)依法對(duì) 犯罪人定罪處刑，而不能由行政機(jī)關(guān)以罰代刑;對(duì)于不 構(gòu)成犯罪的行為，司法機(jī)關(guān)不能作為犯罪處理，審判機(jī) 關(guān)不得對(duì)行為人定罪處罰，若構(gòu)成行政違法應(yīng)當(dāng)由行 政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰或行政處分。 《刑法》第四條：“對(duì) 任何人犯罪，在適用法律上一律平等。 不允許任何人 有超越法律的特權(quán)?！边@就要求司法機(jī)關(guān)將刑法平等地 適用于犯罪嫌疑人，對(duì)于構(gòu)成犯罪的一律定罪，甚至判 處刑罰;對(duì)于不構(gòu)成犯罪的一律作無(wú)罪判決。這也 要求行政機(jī)關(guān)遵守刑法的規(guī)定，對(duì)于涉嫌構(gòu)成犯罪的， 應(yīng)當(dāng)移交司法部門(mén)根據(jù)刑法定罪處刑，不能將行為作 行政違法處理。 如果違背罪刑法定原則和刑法平等原 則將犯罪行為作行政違法行為處理或?qū)⑿姓`法行為 犯罪化都會(huì)使違法行為人得到不應(yīng)有的待遇。
三、行政法與刑法界限模糊之原因
這種情況的出現(xiàn)，有時(shí)是客觀原因所致，即兩法 界限模糊使案件處理人員難以把握，以致案件處理 得不到合理的解決;有時(shí)是主觀上故意利用兩法界 限模糊使行政違法行為作刑事違法行為處理，或 相反。
從客觀原因來(lái)看，立法用語(yǔ)的原則性、概括性使 兩法在立法層面不可避免地出現(xiàn)界限的模糊。 而這 又客觀上使辦案人員難以對(duì)違法行為進(jìn)行準(zhǔn)確定 性，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)本應(yīng)作犯罪處理的行為被作 為行政違法處理，或本應(yīng)作行政違法處理的被作犯 罪處理。 當(dāng)然，這并不是說(shuō)兩法界限模糊就必然導(dǎo)致任何案件的處理錯(cuò)誤，這一定程度上取決于辦案 人員的專(zhuān)業(yè)水平。 如果辦案人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)高，辦案 經(jīng)驗(yàn)豐富，實(shí)踐能力強(qiáng)，也能正確地給行為定性;如 果辦案人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，或缺乏辦案經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行為 定性就可能會(huì)出現(xiàn)偏差。 而專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、辦案經(jīng)驗(yàn)是 客觀事實(shí)，與辦案人的主觀過(guò)錯(cuò)沒(méi)有關(guān)系。 辦案人 員內(nèi)心愿意對(duì)行為準(zhǔn)確定性，無(wú)奈客觀現(xiàn)實(shí)條件不 具備，以致出現(xiàn)偏差。 受到社會(huì)廣泛關(guān)注的李榮慶、 李瑞生非法運(yùn)輸珍貴、瀕危野生動(dòng)物案就是一個(gè)例 證。 2016 年，河北滄州人李榮慶、李瑞生的馬戲團(tuán) 用貨車(chē)將租用的老虎、獅子、熊等動(dòng)物運(yùn)輸至沈陽(yáng)市 渾南區(qū)祝家鎮(zhèn)祝家屯村準(zhǔn)備進(jìn)行馬戲表演。 這些動(dòng) 物雖是從擁有“馴養(yǎng)繁殖許可證”的單位租用的，但 李榮慶、李瑞生沒(méi)有及時(shí)辦理運(yùn)輸手續(xù)，且經(jīng)鑒定這 些是國(guó)家一級(jí)或二級(jí)保護(hù)動(dòng)物。 因涉嫌非法運(yùn)輸珍 貴、瀕危野生動(dòng)物罪他們被起訴。 2016 年 12 月 28 日，沈陽(yáng)市渾南區(qū)法院一審以非法運(yùn)輸珍貴、瀕危野 生動(dòng)物罪判處李榮慶有期徒刑 10 年、李瑞生有期徒 刑 8 年。 一審宣判后，李榮慶、李瑞生不服，提起上 訴。 2017 年 12 月 8 日，該案二審改判，沈陽(yáng)市中級(jí) 人民法院經(jīng)審理認(rèn)為李榮慶、李瑞生的行為不應(yīng)認(rèn) 定為犯罪，撤銷(xiāo)一審對(duì)二人的判決，李榮慶、李瑞生 無(wú)罪。 二審判決無(wú)罪的理由是 2017 年 1 月 1 日修 訂后生效的《野生動(dòng)物保護(hù)法》取消了有關(guān)“運(yùn)輸、 攜帶國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品出縣境的， 必須經(jīng)省自治區(qū)直轄市政府野生動(dòng)物行政主管部門(mén) 或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)”的規(guī)定。 那么如果本次 修訂中沒(méi)有取消這個(gè)規(guī)定，是不是原審判決就正確？ 實(shí)際上，原《野生動(dòng)物保護(hù)法》并沒(méi)有規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn) 運(yùn)輸國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物出縣境要承擔(dān)刑事責(zé) 任。 《刑法》第三百四十一條確實(shí)規(guī)定了非法獵捕 運(yùn)輸珍貴瀕危野生動(dòng)物罪，但并非只要未經(jīng)批準(zhǔn)運(yùn) 輸國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物出縣境就要作犯罪處 理。 正如有人評(píng)價(jià)認(rèn)為，《刑法》第三百四十一條的 立法目的在于打擊對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物的獵捕和 非法交易，從而保護(hù)珍貴、瀕危野生動(dòng)物，使它們能 更好地生存及繁殖。 顯然李榮慶、李瑞生將這些 動(dòng)物運(yùn)出縣境的目的并非非法交易，也不會(huì)危及這 些動(dòng)物的生存，將其非法運(yùn)輸行為作為犯罪處理，不 符合該罪的立法目的。 但必須承認(rèn)，他們的運(yùn)輸行 為沒(méi)有獲得批準(zhǔn)，不符合當(dāng)時(shí)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，依法對(duì)其作行政處罰處理合法合理。 本案一 審對(duì)應(yīng)當(dāng)作行政處罰的行為犯罪化處理，就是客觀 上司法人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高導(dǎo)致的，并非司法工作人 員主觀上愿意或追求這一錯(cuò)誤處理結(jié)果。
從主觀上看，實(shí)踐中也不排除辦案人員主觀上 故意利用兩法界限的模糊將涉嫌犯罪的行為作行政 處罰處理，或?qū)⑿姓`法行為作犯罪處理。 辦案人 員故意將涉嫌犯罪的行為作行政處罰處理通常是基 于人情或收受賄賂后違法處理案件，使涉嫌犯罪的 人逃脫刑事懲罰。 例如毛小弟徇私舞弊不移交刑事 案件案[4]就是一個(gè)例證。 2015 年 1 月 5 日上午，平 湖市環(huán)境保護(hù)局執(zhí)法人員對(duì)嘉興市華鼎日用品有限 公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，查獲該公司排放廢水中鎳、六價(jià) 鉻、總鉻濃度嚴(yán)重超標(biāo)，構(gòu)成嚴(yán)重污染環(huán)境，相關(guān)科 室建議責(zé)令停產(chǎn)整治、移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步偵辦。 但時(shí)任平湖市環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)、案審組組長(zhǎng)的被告 人毛小弟收受該公司負(fù)責(zé)人財(cái)物后拒絕將本案移交 公安機(jī)關(guān)偵辦的意見(jiàn)，決定約談企業(yè)法定代表人、啟 動(dòng)停產(chǎn)整治程序、給予罰款處罰。 最后環(huán)保局對(duì)該 公司作出責(zé)令停產(chǎn)整治的決定及罰款陸萬(wàn)元的行政 處罰決定。
司法實(shí)踐中有辦案人員基于報(bào)復(fù)（自身報(bào)復(fù)或 幫他人報(bào)復(fù)） 將行政違法行為作犯罪處理，這是比 較常見(jiàn)的。 辦案人員處于兩難境地而違法辦案，導(dǎo) 致一些本應(yīng)行政處罰的案件作為刑事案件處理。 最 高人民法院胡云騰大法官曾經(jīng)明確指出：“一些本 該在兩審終審程序中就要宣告無(wú)罪的案件，卻因種 種原因未依法宣告，導(dǎo)致無(wú)罪案件變成有罪案件進(jìn) 入執(zhí)行程序?！?[5]出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是多方面的， 原因之一是人民法院處于宣告無(wú)罪得罪其他司法機(jī) 關(guān)與宣告有罪冤枉被告人的兩難境地。 但有的時(shí)候 人民法院寧愿選擇后者。 正如胡云騰大法官所言： “刑事案件，經(jīng)過(guò)立案、偵查、起訴和審判以后，如果 被法院宣告無(wú)罪，有關(guān)方面就覺(jué)得自己千辛萬(wàn)苦辦 的案子白忙活了，心里自然會(huì)產(chǎn)生不痛快的情緒，這 也是人之常情。 為了照顧有關(guān)方面的面子或情緒， 一些法院對(duì)宣告無(wú)罪就畏首畏尾了?！?/span>
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